Climat : les enjeux de Copenhague

Les coulisses d'un sommet attendu

Alors qu'à Copenhague les États vont discuter de nouveaux objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre, les questions fusent avec la même intensité qu'une pluie d'hiver dans les contes d'Andersen. Dans un contexte international doublement bouleversé par la crise économique et l'élection de Barack Obama à la présidence des États-Unis, jusqu'où les pays industriels sont-ils prêts à aller pour combattre le dérèglement climatique ?

Et les pays à forte croissance économique comme la Chine ? Que pourrait être le contenu du traité qui fera suite au protocole de Kyoto, célèbre feuille de route pour la réduction des gaz à effet de serre qui, malgré toutes ses bonnes intentions, s'est soldée par un demi-échec et expirera en 2012 ? Bref, la réaction institutionnelle à l'un des principaux défis posés à l'humanité en ce début de XXIe siècle sera-t-elle à la hauteur des enjeux ?

Si la jungle toujours plus épaisse qu'est devenue la conférence internationale sur le climat – la conférence des parties ou Cop en langage onusien – voit cohabiter « des préoccupations, des motivations et des intérêts infiniment variés », rappelle Amy Dahan-Dal Medico, directrice adjointe du Centre Alexandre-Koyré1, il n'y est toutefois jamais question de « remettre en cause ouvertement le cadre même des négociations. L'Onu s'affirme comme le seul service public international capable de répondre de manière transversale à la question du changement climatique ».

L'incertitude américaine

À Copenhague, tous les regards seront évidemment tournés vers la délégation américaine. L'élection de Barack Obama a ouvert une nouvelle page dans la politique climatique des États-Unis. On se souvient qu'en février 2001, peu après sa prise de pouvoir, Georges W. Bush annonçait officiellement le retrait complet de son pays du dispositif de Kyoto. Le retour en grâce des démocrates – maîtres d'œuvre du protocole à l'époque – pourrait bien changer la donne. « Barack Obama a nommé aux postes clés de son équipe de négociation d'anciens protagonistes de la politique environnementale de l'administration Clinton », note Patrick Criqui, directeur du Laboratoire d'économie de la production et de l'intégration internationale (Lepii)2. Toutefois, des résistances sur les propres terres d'Obama se font jour. Le Sénat américain par exemple, bien qu'aux mains des démocrates, ne semble pas réellement pressé de suivre la Chambre des représentants3 sur la question des gaz à effet de serre, laquelle a approuvé en juin dernier le projet Waxman-Markey, qui prévoit d'en réduire les émissions de 17 % par rapport à 2005 d'ici à 2020, et d'environ 83 % d'ici à 2050. De fait, les républicains sont majoritairement contre, tout comme le Big Oil (le lobby pétrolier), et les démocrates restent divisés sur la façon de procéder. « On voit mal le Sénat voter ce texte avant décembre, commente Pierre Mélandri, professeur des universités à Sciences Po. Pour l'heure, le nouveau président est avant tout soucieux de mener à bien sa réforme sur la santé, sachant que s'il parvient à instaurer une couverture médicale quasi-universelle aux États-Unis, son nom restera dans l'histoire. Du coup, Obama risque de se retrouver un peu en porte-à-faux à Copenhague. Il lui sera difficile d'exiger des contraintes chiffrées de la Chine et de l'Inde sans pouvoir se prévaloir de la détermination de son Congrès à accepter d'importantes réductions des émissions de gaz à effet de serre. »

L'Union européenne, elle, va certainement maintenir son engagement en faveur d'objectifs quantitatifs ambitieux : 20 à 30 % de réduction de ses émissions de CO2 en 2020, 60 à 80 % en 2050. « La première préoccupation de l'Europe à Copenhague, dit Olivier Costa, du laboratoire Science politique, relations internationales, territoire (Spirit)4, sera de continuer à incarner le “ mieux-disant environnemental ” qui a fait d'elle la bonne élève du processus. » Les Vingt-Sept, dont les économies dépendent à 80 % des énergies fossiles, n'entendent cependant pas être « les seuls à faire des efforts en période de vaches maigres et des tiraillements existent entre certains États membres au sujet, notamment, de la question du financement de l'adaptation des pays en développement. Parler d'une seule voix, pour l'Europe, ne sera pas chose facile ».

Et le Japon, désormais gouverné par le parti démocrate ? Il s'est placé en pointe en proposant de réduire ses émissions de CO2 de 25 % d'ici 2020 par rapport à leur niveau de 1990, soit un quadruplement de ses objectifs. Mais le patronat et l'administration désapprouvent en chœur cette initiative du nouveau Premier ministre, Yukio Hatoyama. Au demeurant, dit Jean-Marie Bouissou, du Centre d'études et de recherches internationales (Céri)5, « les promesses d'Hatoyama sont conditionnelles. Elles ne sont valables que si les gros émetteurs s'engagent eux aussi à des efforts significatifs. Hatoyama sera donc méfiant et réaliste à Copenhague. Il entend se donner le beau rôle, avec l'idée de promouvoir la technologie japonaise, très avancée sur la question des économies d'énergie. Mais il se gardera de faire des promesses qui désavantageraient l'Archipel par rapport à d'autres partenaires, nettement moins vertueux sur le plan climatique ».

Les pays émergents s'organisent

À Copenhague, la voix des pays émergents, comme la Chine ou l'Inde, et des pays en développement devrait aussi se faire entendre. « L'importance des pays en développement est désormais tout à fait frappante dans les négociations sur le climat, observe Amy Dahan-Dal Medico. Elle s'exprime notamment par leur nombre (130), leur solidarité et leur activisme. Les responsables des pays du Sud s'efforcent de construire un front uni en insistant sur la responsabilité historique du monde industriel dans le réchauffement du climat. » Au moment de la discussion du protocole de Kyoto, entre 1994 et 1997 (Lire De Rio à Copenhague, la longue route des négociations.), les principaux protagonistes étaient les États-Unis, l'Europe, le Japon et les pays « en transition » de l'ex-Union soviétique, les pays en développement étant exemptés de tout effort au nom du principe de « responsabilité commune mais différenciée ». Mais déjà, ces pays considéraient le changement climatique comme « un problème global de surconsommation du Nord, doublé d'un cauchemar fabriqué pour empêcher leur envol économique », rappelle Amy Dahan-Dal Medico.
Envol que les pays émergents entendent bien poursuivre.

La République populaire de Chine, qui consomme autant de charbon que les États-Unis, l'Union européenne et le Japon réunis, et détient depuis 2007 le titre peu enviable de premier pollueur de la planète, a certes fait preuve d'une bonne volonté louable en signant le protocole de Kyoto en 2002. Las, « tout en cherchant à projeter sur la scène internationale l'image d'une grande puissance responsable, elle renâcle pour l'instant à prendre le chemin de tout engagement contraignant, même à titre symbolique, et renvoie la balle du côté des pays développés », assure Jean-Philippe Béja, du Centre d'études français sur la Chine contemporaine (CEFC)6, basé à Hong Kong. Au sein du régime, les partisans d'un développement « à tout prix », y compris au prix de l'environnement, continuent de l'emporter. Qui plus est, Pékin, qui bénéficie toujours d'une aura considérable au sein des pays du Sud, s'oppose à l'instauration d'une taxe qui frapperait les entreprises délocalisant leurs activités dans des pays où les normes environnementales demeurent très basses, et pénaliserait par ricochets ses exportations, vitales pour sa croissance.

Toutefois, à supposer que les États-Unis s'engagent fermement à réduire leurs émissions de gaz à effet de serre à l'horizon 2020, la Chine pourrait accepter à Copenhague le principe d'objectifs plus contraignants… à très long terme. Bref, un accord implicite Obama-Hu Jintao n'est pas à exclure. Et ce d'autant que, lors de sa visite à Pékin en début d'année, la secrétaire d'État américaine Hillary Clinton « a présenté l'environnement comme l'un des principaux éléments du dialogue sinoaméricain », dit Jean-Philippe Béja.

Vers un accord post-Kyoto

Le Brésil, comme à son habitude, devrait jouer le rôle de facilitateur de consensus. S'agissant de la Russie, sa position est assez imprévisible. Certes un accord sur une réduction massive des émissions de gaz à effet de serre, dont la source principale reste la consommation des énergies fossiles, amoindrirait ses revenus gaziers et pétroliers. Mais, il lui permettrait aussi de garder ses réserves beaucoup plus longtemps et de s'industrialiser de façon sereine.
Bref, un texte de portée historique a-t-il une chance de voir le jour à Copenhague ? Rien n'est acquis, bien qu'un échec, avec son cortège d'effets démobilisateurs et de retards catastrophiques, serait gravissime.

Pour Jean Tirole, directeur scientifique de l'Institut d'économie industrielle et médaille d'or du CNRS en 2007, une architecture internationale prolongeant celle du protocole de Kyoto serait l'option la plus réaliste et la moins coûteuse pour le futur régime climatique 7. « L'essentiel est que l'on sorte de Copenhague avec la conviction que les pourparlers vont se poursuivre et puissent, à terme, déboucher sur un accord post-Kyoto, insiste Jean-Charles Hourcade, directeur du Centre de recherches international sur l'environnement et développement (Cired)8 et coordinateur des chapitres économiques du Giec9. Mais la clé est probablement de briser le cercle de la méfiance qui s'est établi depuis 20 ans, en mettant sur la table des propositions concrètes pour réorienter très rapidement les flux financiers vers les infrastructures des pays en développement (énergie, transport, bâtiments), tout simplement parce qu'il sera, bientôt, trop tard. Comme le note le dernier rapport de la Banque mondiale, les pays émergents vont construire l'essentiel de leurs infrastructures dans deux ou trois décennies, et celles-ci vont durer tout le siècle. Le temps presse. » Réponses dans quelques jours.

Philippe Testard-Vaillant

Notes :

1. Unité CNRS / Cité des sciences et de l'industrie /EHESS / MNHN.
2. Unité CNRS / Université Grenoble-II.
3. Le Congrès états-unien est composé de deux assemblées, le Sénat et la Chambre des représentants. Depuis 2008, les deux chambres sont à majorité démocrates.
4. Unité CNRS / IEP Bordeaux.
5. Unité CNRS / IEP Paris.
6. Unité Ministère des Affaires étrangères et européennes / CNRS / Institut français de recherche à l'étranger.
7. Lire Négociation climatique : Copenhague ou l'heure de vérité, par Jean Tirole, Le Monde du 2 novembre 2009.
8. Unité CNRS / EHESS / AgroParisTech / Cirad / ENPC.
9. Groupement d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat. L'ensemble du groupe a reçu le prix Nobel de la Paix en 2007.